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关于呼包鄂区域经济一体化的若干思考

发布时间: 2016-11-16   浏览次数:
     在《自治区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中,把推动区域协调发展作为贯彻中央“五大发展理念”、促进自治区产业整体升级、结构更加优化的重要目标和重要举措,特别是把推进呼包鄂协同发展放在经济发展战略更加重要的地位。此前,自治区“8337”发展思路也曾把推动区域协调发展确定为七项重点工作任务。而呼包鄂“金三角”区域经济协调发展、一体化发展从本世纪初便开始纳入自治区的总体布局和发展思路中,之后又不断得到深化。
  2000年,自治区政府根据内蒙古所处空间特征,把全区划分为东、中、西三大经济区域,确立了以呼包鄂为核心的西部特色经济圈建设的发展战略。2003—2008年,自治区党委和政府连续召开呼包鄂经济工作协调推进会。2010年,在自治区的《政府工作报告》中,提出“呼包鄂经济一体化”的概念,三市的发展已经由独立的、各自发展的“金三角”上升到协调统一发展的阶段。随后,呼包鄂一体化战略纳入国家发改委提出的主体功能区重点开发区范围。2011年4月6日,内蒙古《以呼包鄂为核心沿黄河沿交通干线经济带重点产业发展规划(2010—2020)》获国家发改委批准。2012年,自治区政府批准实施《呼包鄂城市群规划(2010—2020)》。呼包鄂城市群位于全国城镇体系“京—呼—包—银”城镇发展轴的中段,全国“两横三纵”城市化战略格局包(头)昆(明)通道纵轴北端,是国家呼包鄂榆重点开发区和呼包银经济区的重要组成部分。《规划》提出将呼包鄂城市群建设成为西部大开发的战略高地和国家级区域发展的新增长极,以及开发度高、辐射力强、结构优化、发展协调、经济繁荣、社会和谐、生态良好、有西部特色现代城市群的发展目标。形成以呼包鄂核心地区为重点发展区域,以沿黄河沿交通干线城镇产业带为重点发展轴带,以区域中心城市和县域两级城镇为多极支撑的城镇体系。重点加强“井”字形发展走廊建设,统筹区域重大基础设施建设,集中优势,形成合力。积极推动核心地区交通、公共服务设施、信息资源、环境保护、区域布局、物流建设一体化发展,此规划成为呼包鄂区域经济一体化的第一个系统性规划。
  2015年底,呼包鄂三市经济总量(GDP)为11098.58万元,占全自治区经济总量(GDP)的61.55%强,比2007年占比上升8个百分点。具有标志意义的是呼包鄂三市经济总量进入“万亿俱乐部”行列,人均GDP超23000美元,比2007年增长3倍,是全国人均GDP的近3倍。呼包鄂已经成为西部地区重要的经济增长极,更是自治区经济发展的重要引擎。从经济总量、产业结构、基础设施建设、财政收入、全社会固定资产投资、科技研发投入、社会消费品零售总额以及存贷款余额等各项主要经济指标看,呼包鄂区域经济一体化已具备必要的条件。事实上,国家已经把呼包鄂列为重点开发区域。在2015年出版的《全国及各地区主体功能区规划》(国家发展和改革委员会编)一书中,国家级重点开发区域呼包鄂地区,包括21个旗县,14个乡镇,面积9.78万平方公里,占全区国土总面积的8.16%,人口539.15万人,占全区总人口的21.8%。呼包鄂地区现辖旗县共有26个,有5个旗县未列入国家重点开发区域,包括包头市的固阳县、土右旗、达茂旗和呼和浩特市的武川县、清水河县,主要是因为生态保护和黄河水资源保护。但14个国家级重点开发的乡镇主要是固阳、土右、武川、清水河的乡镇。国家对呼包鄂重点开发区域的功能定位是:国家级重点开发区域,全国重要的经济增长极,自治区参与区域竞争的中坚力量。全国重要的能源和新型化工基地,农畜产品加工基地,稀土新材料产业基地,北方地区重要的冶金和装备制造业基地,全区重要的科技创新与技术研发基地,战略性新兴产业和现代服务业基地,全区的经济、文化中心。发展方向是:引导呼包鄂三市城市间分工协作、产业错位发展,加快“两化”融合试验区建设,推进工业园区化、集约化、循环绿色发展,提高资源利用效率,建设以主要交通干线和沿黄河为轴线的产业带。统筹发展市政和现代服务体系,建设呼包鄂城镇群,加强节能减排、灌区节水改造以及城市和工业节水,加强黄河水生态治理和草原生态系统保护,完善引黄灌区农田防护林网,构建沿黄生态涵养带,增强可持续发展动力。促进三市产业互动互补,市场互融互通,基础设施共建共享,形成一体化发展的格局。主要目标是:建成全区乃至西部地区城乡统筹发展和科学发展示范区。到2020年,该区域人口占全区比重达到30%左右,城镇化率达到80%以上,地区生产总值占全区比重达到60%左右。
  进入新世纪以来,经济全球化进程不断加快,国与国之间,地区与地区之间的区域合作不断加强,没有任何一个区域经济体能够孤立于其他经济体之外得到发展。在我国,区域经济一体化是随着市场经济体制的确立和产业结构的深度变革而逐步形成的。目前,区域经济一体化程度较高的是长江三角洲区域,珠江三角洲区域和环渤海区域,此外图们江区域合作和北部湾区域合作也正在孕育一体化机制。长株潭地区、武汉城市圈、鄱阳湖经济区、皖江城市带、成渝地区、关中天水地区的区域经济也各有特色和优势。
  一般来说区域经济一体化有6个重要特征:一是基础设施一体化。主要是为了生产要素的最优配置和资源的高效利用,有利于企业的集聚和交易成本的下降。二是市场一体化。打破行业和行政的壁垒,形成统一的资源、资本、技术、人才市场,不以行政区域配置资源。三是产业结构一体化。产业集中度高,上下游产业衔接好,产业分工合理,有龙头企业和支柱产业。四是政府职能一体化。区域内的各城市、地区政府必须服从区域经济一体化的客观需求,实行统一规划,共同管理,政策同一,利益共享,避免各自为政,画地为牢,恶性竞争。五是生态环境建设一体化。区域内的河流、海洋、空气、动植物具有公共物品属性,必须共同治理才能收到实效,任何一个地方对生态环境的破坏对其他地区都会产生灾难性的后果。六是城乡建设一体化。二元分割的经济结构是我国经济发展中长期存在的短板,实现区域经济一体化必须统筹城乡发展,尤其是要增强人口集中的小城镇的发展活力和后劲。
  呼包鄂“金三角”地区在上述6个方面都有起步,特别是在基础设施一体化方面发展较快。三市均有机场,今年5月15日呼包鄂三市动车开通(呼包之间已经开通),包茂高速公路连接三市,210和109国道贯通三市。呼包鄂三市的经济增长有各自突出的特色,呼市占据首府的优势,包头是发挥老工业基地的优势,鄂尔多斯拥有资源的优势,但资源转换型和投资拉动型是三市经济增长最显著的特征,其区域经济发展符合增长极理论和点轴开发理论,即区域经济的发展主要依靠条件较好的少数地区和少数产业带动,形成增长极,通过增长极的极化和扩散效应带动周边地区和其他产业的发展。在增长极建立后(点),在点与点之间形成发展轴,沿着重要交通干线如铁路、公路、河流开展经济活动,使交通干线连接地区的人流和物流得到增加,生产和运输成本降低,形成有利的区位条件和投资环境。呼包鄂铁路沿线,高速公路沿线、210、109国道沿线,沿黄河旗县乡镇均是自治区经济发展最活跃的区域。
  呼包鄂区域经济一体化面临的问题和困境有以下几个方面。一是在基础设施一体化方面。城际间快速轨道交通没有形成,不同运输方式之间缺乏统一规划,配套衔接不畅,航空、铁路、公路运输之间没有实现“无缝对接”。乡镇公路等级低,配套不完善,村级道路建设欠账较多。三市之间,三市与乡镇间的运输成本相对较高。物流体系建设存在部门分割、行业垄断、地方封锁等现象。二是在市场一体化方面,受行政区划的分割,市场一体化进展缓慢。地区、部门、行业封闭现象突出,各类生产要素的配置还是以行政区域为主,市场化程度较低。没有形成统一的金融、信贷市场、人才市场、房地产市场,缺乏统一规划和配套机制,直接导致资源浪费、恶性竞争、效率低下,市场机制失灵,行政成本居高不下。三是在产业结构一体化方面。产业集中度不高,没有形成产业集群。产业结构不合理,存在趋同现象,产业升级缺乏后劲。产业的极化效应明显,扩散效应不足。科技研发、技术储备、创新能力都是短板,呼包鄂区域共有国家级和自治区级开发区(工业园区)21个,其中国家级3个,为呼和浩特经济技术开发区、呼和浩特出口加工区、包头稀土高新技术产业开发区。自治区级18个,其中呼市8个,包头4个,鄂尔多斯6个。产业园区内的产业及企业同质化现象突出,还不包括各旗县区自己设立的工业园区(开发区)的产业同质。四是政府职能一体化、生态环境建设一体化和城乡发展一体化三个方面还没有实质性的发展规划和合作对话机制,起步晚,进展慢。与全国三大区域长江三角洲、珠江三角洲和环渤海相比较,一体化程度和水平,一体化特征和内部机制,一体化对区域经济增长的贡献等方面均有较大的差距。
  国内外区域经济一体化的相关实践表明,区域经济一体化的发展趋势不可逆转,越是经济增长强劲区域,一体化的进程越快,因为区域经济一体化符合市场经济发展的客观规律,一体化有利于区域之间的分工与合作,有利于区域内部市场及资源的整合,降低生产成本,提高生产效益,以最少的资源消耗换取最大的经济增长,也有利于区域内生态环境的保护和改善,同时有利于形成一套有序、规范、高效、便捷、共享的运行体制和机制。区域经济一体化的内生动力是市场需求,因此,一定要发挥市场机制的作用,让市场唱主角,激发各类市场主体的活力。但对于我国以行政区域为主导的经济布局来讲,政府职能的充分发挥,行政力量的强力推动也不可缺少。
针对呼包鄂区域一体化进程中存在的困难和问题,借鉴其他区域发展的经验和教训。提出以下建议:
  一.建立呼包鄂三市联席会议制度,制定呼包鄂三市合作框架协议
  呼包鄂三市联席会议制度是对本世纪初呼包鄂经济工作协调会的改进和深化,不仅仅是情况通报和经验交流,应该深入研究和探索一体化进程中存在的问题和困难,本着先易后难的原则,在容易达成合作协议的行业和领域、管理和制度层面,通过政府的推动而有实质性的进展。例如在生态环境建设一体化方面,在旅游资源共同开发利用方面,在文化产业的创建方面,在人才流动和共享方面,在交通管理和信息共享方面,在创业创新中心建设和技术转化方面,在社会管理方面等,都应该有所作为。最好是组建一个专门的呼包鄂区域一体化协调议事机构,一方面注重理论上的探索和研究,另一方面协调三市政府展开一体化方面的工作,再一方面是组织制定一些发展规划和框架协议。区域经济一体化必须坚持市场导向,避免计划思维,但从国内三大区域经济一体化,特别是环渤海区域经济一体化的发展来看,充分发挥政府的相关职能可以避免走很多弯路。
  二.产业结构一体化要循序渐进,找准关键点和突破口
  产业结构一体化是区域经济一体化的核心指标和主要标志,也是行政化区域经济最难突破的碍障。城市与城市之间为争资金和项目,各出优惠政策,各建工业园区,各搞基础设施建设,导致重复建设,低水平循环,环境污染等问题屡见不鲜。产业结构一体化最应该做的是理清土地、税收等方面的优惠政策,三市要制定标准统一的市场准入制度,列出负面清单,整顿工业园区(开发区),建立统一的管理和服务流程,三市实行无差别化管理和服务。产业结构一体化的主体是企业,必须加大对企业的扶持力度,培育不同类型的市场主体,使不同产业之间和产业内部之间形成有机的联系。必须警惕放松工业经济的思想和做法,呼包鄂地区的工业化远远没有完成,工业的现代化程度和自主创新能力、引领带动作用与发达地区相比还有较大差距。个别城市在产业结构调整中,片面追求第三产业的指标,认为第三产业占比高,产业结构调整就取得了成效,这是一厢情愿的做法。一产、二产始终是基础,“基础不牢,地动山摇”。另外,呼包鄂三市投资驱动型经济的特征总体没有改变,加大投资力度,多渠道多层面吸引投入,争取国家投资,争取大的企业集团的投资,加大培育上市公司等基本政策不能变,吸引民间资本、社会资本进行投入要有新办法,新途径,如PPP。技术引领、创新驱动要建立在有效的投资上面。战略性新兴产业的发展一定要选准目标,重点突破,避免一哄而上,炒作概念。要选中条件成熟的产业进行一体化的尝试,如旅游产业,呼包鄂三市地缘相近,文化风俗相通,旅游资源集中,基础设施条件好,可以先行进行一体化的规划,各自让出一些利益而形成大的旅游集团和龙头企业,使旅游产业上规模上档次,以旅游业供给侧结构调整来满足不同类型消费者的需要,带动其他产业的发展。
  三.社会管理领域的改革应该先行先试,以社会管理一体化带动其他领域的一体化
  随着社会管理信息化、网络化进程的加快,许多以行政区域为界的社会管理资源可以共建共享,如个人信用体系的建立,三市户籍制度的改革,人才招聘、大学生就业、子女入学等方面都可以实现三市之间的“无缝对接”。让各类生产要素在呼包鄂区域自由流动,并且规范、有序流动。社会管理一体化要和推进新型城镇化有效衔接,超前设计,避免重复建设。
  四.全面完成农村牧区“十个全覆盖”工程,为城乡一体化发展奠定坚实基础
  呼包鄂区域经济整体看第一产业比较落后。一是劳动生产率低,二是规模化、集约化、组织化程度低,三是现代化程度低,四是市场化程度低。一产受区位影响最为明显,呼包鄂区位特征明显,农区、牧区、半农半牧区交织,黄河贯穿三市,生态环境建设责任重大。因此,呼包鄂区域一产应以做强、做精、做特色为主,打通与市场对接的最后一公里。目前在全区实施的农牧区“十个全覆盖”重点工程,一方面是脱贫富民工程,同时也是城乡一体化发展的基础工程,是打破城乡二元体制的攻坚工程。农牧区水、电、路、气、房等基础设施的改善,可以推动城乡公共资源的均衡配置,促进小城镇持续健康发展,实现以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新格局,为率先实现小康做出示范,为城乡统筹发展做出示范。
  五.集中资源和力量建立区域创新示范中心,为产业结构的调整积蓄动能
  呼包鄂区域是自治区高校、研究院所、专业技术人才密集区域,但与全国先进地区相比,在创新优势、研发优势、技术优势、人才优势等方面还有较大的差距。而目前,呼包鄂地区仅有的一些研发机构、研发人才、研发资源还各自独立。院士工作站、博士后流动站、技术研发中心数量不少,相互之间协作配合少,什么时候能出原创性的科研、技术成果不好预测。在国家大力倡导“大众创业,万众创新”的新形势下,急需建立呼包鄂共同的区域协作创新中心,把有限的研发力量和研发经费用在刀刃上,集中最优资源突破关键技术,使产业升级真正建立在科技转化和技术进步基础之上。建立区域性创新示范中心需要高校、研究院所、企业、政府的协调合作,更需要在人才聘用管理、大型实验设备仪器共享共用、组织框架、经费投入、科研技术转化等方面有创新和突破。
  六.加强对呼包鄂区域经济一体化的理论与实践研究,形成政府、企业、行业之间的共识
  从全国三大区域一体化发展的经验看,理论研究与实践推进成正相关关系。区域经济一体化理论最早是由国际贸易的发展而提出并逐步形成的,国内区域经济一体化是新的实践,还没有成熟的理论体系。各发展区域都是根据本区域的历史、优势、环境、资源等多方面的因素进行探索,没有统一的、固定的、标准的模式,但在思想认识上,在发展理念上必须形成共识,才有可能在实践中取得突破。
  (作者系自治区哲学社会科学重点研究基地——呼包银榆经济区研究中心主任)